Bojan Spaić: Literarni dometi Rešenja IУо-42/2020

Jun 18, 2020 Bojan Spaić

Izvor fotografije: Privatna arhiva

Iza dvostrukog oksimorona “obrazloženja očiglednosti” i “odbacivanja odbijanjem” krije se poziv da djelovanje Suda cijenimo na osnovu neobičnih kriterijuma prikladnijih za naučnu ili književnu esejistiku nego za sudijske presude i njihova obrazloženja. Da bismo objasnili o čemu je tačno riječ, korisno je da se vratimo par koraka unazad.

Zakonski razlozi za odbacivanje

Nakon nekoliko tihih mjeseci Ustavni sud nas je u par blog postova obavestio o rezultatima svog rada. Sumarno nam je rečeno da su rešenjem odbačene inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti Odluke o proglašenju vanrednog stanja (Službeni glasnik RS broj 29/30). Savjestan čitalac koji se odmah latio Zakona o Ustavnom sudu lako je mogao da utvrdi da su u članu 36 propisane situacije u kojima Ustavni sud odbacuje podnesak kojim se inicira ili pokreće postupak: 1) Kada utvrdi da nije nadležan za odlučivanje, 2) ako podnesak nije podnet u određenom roku, 3) ako je podnesak anoniman, 4) kad u ostavljenom roku podnosilac nije otklonio nedostatke koji onemogućavaju postupanje, 5) kad utvrdi da je podnesak očigledno neosnovan, 6) ako utvrdi da se podneskom zloupotrebljava pravo, 7) kad ne postoje druge pretpostavke za vođenje postupka i odlučivanje, utvrđene zakonom. Sami blog postovi nisu, razumljivo, sadržali osnov zbog kojeg su inicijative odbačene.

Na objavljivanje samog rješenja o obacivanju nije se čekalo dugo. Suprotno očekivanjima, ni podrobno čitanje punih jedanaest strana objavljenog rješenja nije nedvosmisleno otklonilo nedoumicu u pogledu osnova koji je Sudu poslužio da incijative odbaci. Istina je da Sud tvrdi da “navodi podnosilaca nisu ustavnopravno utemeljeni”, te da “iznetim razlozima u inicijativama nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti”, ali je upadljivo odsustvo izričitog pozivanja na jedan od zakonskih . Eliminacijom dolazimo do “očigledne neosnovanosti” kao jedinog plauzibilnog osnova za odbacivanje.^[1] Sudijske presude koje zahtijevaju značajnu mentalnu gimnastiku razumno pažljivog i obrazovanog čitaoca nisu novitet. Ipak, krajnje je neobično da se nakon čitanja jedanaest strana teksta koji prati rješenje, od čitaoca očekuje da pronikne u razloge koji su doveli do odluke koja je rješenjem data. Neobičnost je utoliko veća kada čitalac shvati da zaključak o “očiglednoj neosnovanosti” kao razlogu za odbacivanje inicijativa, vodi nerazrješivim protivrječnostima.

Pitanje žanra

Pojmovno i zdravorazumski je nemoguće da su navodi iz odbačenih inicijativa “očigledno neosnovani”:

1. Osnovni razlog jeste što što pojam “očiglednosti” po definiciji isključuje potrebu za jedanaest strana guste i složene pravne argumentacije koja treba da pokaže da je nešto oč Ako je obrazloženje očiglednosti konceptualno nemoguće, još je manje moguće podrobno obrazloženje očiglednosti neosnovanosti.
2. Drugi razlog jeste taj što propratni tekst rješenja uopšte ni ne izlaže doktrinu očiglednosti, niti očigledne neosnovanosti već se bavi nizom drugih pitanja.

Kako ne postoji drugi osnov da se inicijativa rešenjem odbaci, sam tekst ne objašnjava ispunjenost osnova očigledne neosnovanosti a još manje objašnjava kako su sami navodi iz inicijativa očigledno neosnovani, pitanje o osnovu za odbacivanje postaje pitanje o tome šta zapravo predstavlja tekst s kojim se pravnici i laici “rvu” od trenutka njegovog objavljivanja. Pravno-analitički pristupi pravnika koji su komentarisali rješenje skrenuli su pažnju na pravno-argumentativne propuste. Ideološko-politički pristupi pravnika naglasili su mogućnost da presuda suda nije zasnovana na pravnim razlozima, već je uslovljena odlukama predstavnika izvršne vlasti.^[2]

Iako se prvi pristup može učiniti pravno-formalističkim jer uzima samo u obzir pravnu argumentaciju suda, a drugi dnevno-političkim jer tu istu pravnu argumentaciju djelimično zanemaruje, obje linije kritika su ne samo opravdane već i uspješne. Mogućnost dvostruke kritike propratna teksta rješenja zasniva se na dualizmu u samom tekstu. On se relativno jasno može podijeliti na dva dijela: pravno polemički u kome se odgovara na centralne navode iz inicijativa i političko-ideološki u kojem Sud nastoji da ponudi vanpravno opravdanje za postupanje najviših organa izvršne vlasti tokom vanrednog stanja.

Pravno polemički dio

Uprkos tome što ne može biti obrazloženja odluke o odbacivanju na osnovu očigledne neosnovanosti, pravno-polemički dio teksta ipak podsjeća na obrazloženje neke sudijske odluke.^[3] To se prevashodno ogleda u stilu kojim je taj dio izložen: Prepričani su navodi iz inicijativa, kao i mjere koje je sud preduzeo da bi utvrdio slijed akata državnih organa koji su doveli do vanrednog stanja, i navedeni su pravni akti na osnovu kojih Sud polemiše sa navodima iz inicijativa.

Sadržinski, pak, polazeći od ograničenog broja važećih pravnih akata Ustavni sud elaborira pravno-naučnu doktrinu vanrednog stanja, koristeći se dogmatičkom sistematizacijom Ustavnog teksta, Zakona o odbrani i tekstova relevantnih presuda Evropskog suda za ljudska prava. Prvi korak u smjeru te doktrinarne elaboracije jeste utvrđivanje njegovih konstitutivnih elemenata vanrednog stanja koji obuhvataju: 1) ustavni uslov, 2) zaštitni objekat i 3) cilj.

Dalje čitamo da iz konstitutivnih elemenata proizlaze bitna obeležja vanrednog stanja: 1) privremenost i 2) ustavni elementi postupka za proglašenje. Ustavni uslov jeste “javna opasnost” za koju takođe postoji doktrina (ovaj put pozajmljenog od Evropskog suda za ljudska prava) koja utvrđuje sledeće: 1) opasnost mora biti, 2) mora se odnositi cijelo stanovništvo, 3) mora ugrožavati nastavak organizovanog života zajednice i 4) mora imati vanredan karakter koji dovodi do toga da se ne može riješiti redovnim mjerama i ograničenjima.

Doktrinarna elaboracija je uglavnom usmjerena na to da pokaže da je proglašenje vanrednog stanja opravdano time što su ispunjena relativno objektivna mjerila za njegovo proglašenje i da se “pojava zarazne bolesti COVID-19 i opasnost od njenog nekontrolisanog širenja na teritoriji Republike Srbije” ako uzmemo u obzir “marginu slobodne procene” može smatrati opasnošću koja opravdava uvođenje vanrednog stanja.

Naravno, sam Ustav ne govori o konstitutivnim i bitnim obilježjima, ne kvalifikuje uslove niti ih razdvaja, već doktrinu autoritativno ustanovljava Ustavni sud. Pravno-polemička dio izlaganja se uglavnom drže tekstova pravnih akata, ali nikako nisu sama po sebi sadržana u tekstovima tih akata već su rezultat interpretativnog napora Suda. Ostavimo li po strani da elaborirana doktrina nikako ne doprinosi obrazloženju rješenja o odbacivanju, možemo čak i pohvaliti napor koji je uložen u njeno izlaganje. Taj napor nažalost ostaje u sjenci upadljive selektivnosti koju sud pokazuje u izboru pravnih akata koji služe kao predložak za izlaganje. Prilikom izlaganja pravnih akata – osnova za donošenje odluke (strana 4), Sud potpuno zanemaruje Zakon o javnom zdravlju, Zakon o smanjenju rizika od katastrofa i upravljanju vanrednim situacijama i Zakon o zaštiti stanoviništva od zaraznih bolesti, da bi ih tek kasnije uzgredno pomenuo osvrćući se na razliku između vanrednog stanja i vanredne situacije (strana 6). Navedeni zakoni su zanemareni u korist Zakona o odbrani kojim se “uređuju … sistem odbrane Republike Srbije, nadležnosti državnih organa i Vojske Srbije u odbrani, prava i dužnosti državnih organa, autonomnih pokrajina, jedinica lokalne samouprave, građana, privrednih društava, drugih pravnih lica i preduzetnika u odbrani, kao i druga pitanja od značaja za odbranu”. Imajući na umu nalaz Ustavnog suda o “pojavi zarazna bolesti COVID-19 i opasnosti od njenog nekontrolisanog širenja na teritoriji Republike Srbije” koja bi se “mogla smatrati opasnošću koja značajno ugrožava zdravlje šire populacije”, teško je razumjeti olako isključenje Zakona o smanjenju rizika od katastrofa se “uređuje smanjenje rizika od katastrofa, prevencija i jačanje otpornosti i spremnosti pojedinaca i zajednice za reagovanje na posledice katastrofa, zaštita i spasavanja ljudi, materijalnih, kulturnih i drugih dobara, prava i obaveze građana, udruženja, pravnih lica, organa jedinica lokalne samouprave, autonomnih pokrajina i Republike Srbije, upravljanje vanrednim situacijama, funkcionisanje civilne zaštite, rano upozoravanje, obaveštavanje i uzbunjivanje, međunarodna saradnja, inspekcijski nadzor i druga pitanja od značaja za organizovanje i funkcionisanje sistema smanjenja rizika od katastrofa i upravljanja vanrednim situacijama.” Za razliku od odbrane koja se u Zakonu o odbrani, članu 4, stavu 1, tački 2 određuje kao “funkcija države kojom se obezbeđuje suverenost, nezavisnost, teritorijalna celovitost i bezbednost Republike Srbije”, pod katastrofom se u članu 2, stavu 1, tački 2 Zakona o smanjenju rizika od katastrofa podrazumjeva i elementarna nepogoda kao “pojava hidrološkog, meteorološkog, geološkog ili biološkog porekla, prouzrokovana delovanjem prirodnih sila kao što su zemljotres, poplava, bujica, oluja, jaka kiša, atmosferska pražnjenja, grad, suša, odronjavanja ili klizanja zemljišta, snežni nanosi i lavina, ekstremne temperature vazduha, nagomilavanja leda na vodotoku, pandemija, epidemija zaraznih bolesti, epidemija stočnih zaraznih bolesti i pojava štetočina i druge prirodne pojave većih razmera koje mogu da ugroze bezbednost, život i zdravlje većeg broja ljudi, materijalna i kulturna dobra ili životnu sredinu u većem obimu”. Neočekivano je i odsustvo Zakona o zaštiti stanovištva od zaraznih bolesti na osnovu kojeg je moguće sprovođenje značajnog broja mjera kojima se ograničavaju pojedina ljudska prava i slobode. Član 52 tog zakona propisuje: “Ministar na osnovu predloga Komisije i Zavoda može narediti: a) zabranu okupljanja na javnim mestima; b) ograničenje kretanja stanovništva u području zahvaćenom vanrednom situacijom; v) zabranu ili ograničenje putovanja; g) zabranu ili ograničenje prometa pojedinih vrsta robe i proizvoda; d) vanrednu vakcinaciju.” Ministar takođe može na predlog Komisije i zavoda narediti: 1) zabranu putovanja u zemlju u kojoj vlada epidemija zarazne bolesti; 2) zabranu kretanja stanovništva, odnosno ograničenje kretanja stanovništva u području zahvaćenom određenom zaraznom bolešću, odnosno epidemijom te zarazne bolesti; 3) zabranu ili ograničenje prometa pojedinih vrsta robe i proizvoda; 4) obavezno učešće zdravstvenih ustanova, drugih oblika obavljanja zdravstvene delatnosti, drugih pravnih lica, preduzetnika i građana u suzbijanju zarazne bolesti i korišćenju određenih objekata, opreme i prevoznih sredstava radi suzbijanja zaraznih bolesti.”^[4]

Ova vrsta selektivnosti u izboru pravnih akata na kojima će zasnovati tekst u pravnom smislu dovodi do višestrukih problema:

1. Prvi problem je sistemski i tiče se činjenice da sud iz razmatranja isključuje čak tri pravna akta na osnovu puke činjenice da su ti akti velikim dijelom zanemareni od državnih zvaničnika koji su vanredno stanje proglasili.
2. Drugi problem je interpretativni jer sud odstupa od uobičajenih sistemskih razmatranja prilikom utvrđivanja ustavnosti i zakonitosti.
3. Treći problem se tiče diskrecione vlasti, jer margina slobodne procjene može postojati samo u onim situacijama u kojima postoji neki okvir za procjenu. Isključimo li čak tri zakona koja se direktno odnose na okolnosti koje sam Sud potvrđuje da su postojale, pitanje je da li uopšte imamo marginu slobodne procjene u okviru nekog normativnog okvira, ili je slobodna procjena praktično apsolutna.

Birajući tekstove koji regulišu vanredno stanje uz zanemarivanje tekstova koji regulišu vanrednu situaciju, dolazi se do zaključka o odsustvu bilo kakve pravne koherentnosti, zakonodavnog nauma i ustavotvorne namjere u propisivanju različitih režima. Ozbiljnijim razmatranjem tekstova akata koji su u inicijativama navedini kao ključni, moglo se doći i do ustavne normativne smjernice da se pravni poredak Srbije ima smatrati jedinstvenim, i da se ne može tek tako prenebregnuti niz normativnog dokumenata usvojenih upravo da bi obezbjedili državnim organima pravne načine za izlazak iz stanja nužde.

Političko-ideološki dio

Političko-ideološko izlaganje instituta vanrednog stanja u Srbiji je interesantnije i kontroverznije. Relativno zanemareni dio teksta počinje tvrdnjom Ustavnog suda da vanredno stanje, pored konstitutivnih elemenata i mjerila za procjenu ispunjenosti uslova za proglašenje, ima i neka opšta obilježja. Opšta obilježja vanrednog stanja su istovremeno i “sredstva (mehanizmi) zaštite” države i građana (zaštitnog objekta) od javne opasnosti koja ih ugrožava (ustavni uslov).

Jedan od tih mehanizama zaštite izričito je pomenut u samom Ustavu, pa ga nalazimo i u pravno-polemičkom dijelu teksta. Riječ je o potencijalnom odstupanju od ljudskih prava i sloboda. Istovremeno je taj mehanizam zaštite koji se stavlja na raspolaganje Narodnoj skupštini ili Vladi uz supotpis Predsjednika nakon proglašenja vanrednog stanja, i jedini mehanizam zaštite koji se može plauzibilno uklopiti u koherentnu pravnu argumentaciju. Da se zaustavio na tom mehanizmu Sud ne bi imao potrebu da poseže za političko-ideološkom raspravom, već bi se za cjelokupnu argumentaciju moglo tvrditi da je pravno-polemička bez obzira na njene nedostatke.

Na političko-ideološko tle dolazimo izlaganjem drugog mehanizma zaštite, drugog opšteg obilježja vanrednog stanja koje Ustavni sud naziva poremećajem nadležnosti. Manje dramatičnom i prikladnijom pravnom terminologijom mogli bismo tvrditi da po sili Ustava nakon proglašenja vanrednog stanja, Narodna skupština ili Vlada uz supotpis Predsjednika imaju nadležnost koju im daje stav 4, člana 200 Ustava Srbije — da propišu mjere kojima se odstupa od ljudskih i manjinskih prava. Nije, međutim, riječ o bilo kakvom poremećaju, već o pravno regulisanoj nadležnosti tih organa u toku vanrednog stanja.

Na osnovu stava o poremećaju, Sud uspjeva da utvrdi neobičan paralelizam između poremećaja u korist izvršne vlasti i poremaćaja u korist zakonodavne vlasti. Nadležnosti se, kaže Sud, remete tako što se koncentrišu, pa je praktično isto da li se nadležnosti koncentrišu u rukama Narodne skupštine ili u rukama Vlade i Predsjednika. Ni Narodna skupština ni Vlada i Predsjednik, u redovnim okolnostima ne mogu da ustanove ograničenja ljudskih prava i sloboda.

Paralelizam je primamljiv onoliko koliko je pogrešan, preciznije, onoliko koliko je ideološki motivisan. Sud osnovano tvrdi da raspisivanje vanrednog stanja u postupku predviđenom Ustavom ne dovodi u pitanje podjelu vlasti niti pravnu državu, tačnije njene kontrolne mehanizme. Razlog za to jeste što su vanredno stanje, njegovo proglašenje i trajanje propisani Ustavom i to ne samo onim njegovim dijelom kojim se vanredno stanje reguliše. U redovnom pravnom režimu Narodna skupština je jedina ovlašćena da donosi zakone, koji su pak jedini redovni način ograničenja Ustavom zajemčenih prava i sloboda. Usled toga, bilo koja doktrinarna elaboracija vanrednog stanja ne može zanemariti činjenicu da je Narodna skupština primarni organ kojem je povjerena vanredna nadležnost za vanredno ograničenje ljudskih i manjinskih prava i sloboda u toku vanrednog stanja, upravo zbog toga što je riječ o organu koji u redovnom stanju zakonom isključivo može, u granicima propisanim Ustavom ta ista prava i slobode ograničiti. Pritom je irelevantno da li su mjere u toku vanrednog stanja obične ili neobične i spadaju li u redovnu ili vanrednu zakonodavnu materiju. Relevantno je samo to što se po slovu Ustava i po smislu njegove cjeline Narodna skupština primarno ovlašćuje da vanredno stanje proglasi i uvede mjere odstupanja od ljudskih i manjinskih prava.

Političko-ideološki dio teksta koji prati Rešenje IУо-42/2020 sastoji se dakle u nepravnoj retorici koncentracije vlasti i poremećaja nadležnosti. U okviru cjeline teksta ovaj dio može imati karakter 1) opisa činjenica koje su postojale u toku vanrednog stanja, a koje govore u prilog tome da zaista jeste bilo značajne koncentracije vlasti u rukama izvršno-upravnih organa bez izričitog ustavnog ili zakonskog ovlašćenja ili 2) blanko opravdanja za uvođenje nezakonitih i neustavnih mjera u toku vanrednog stanja kojima se nadležnosti državnih organa zaista remete pod izgovorom postojanja supotpisa Predsjednika. U prilog tome da je riječ o opisu realnog stanja političkog sistema u Srbiji koje nije ograničeno samo na vanredno stanje govori sledeći navod iz teksta Suda:

Naime, izuzetne okolnosti zahtevaju određeni stepen koncentrisanja vlasti, u cilju efikasnog reagovanja državnih organa, radi što bržeg prevazilaženja krizne situacije i povratka na redovno funkcionisanje pravnog poretka. Dakle, to je, po mišljenju Ustavnog suda, ustavni i legitimni cilj koji se ostvaruje na oba Ustavom predviđena načina, a naročito srazmernim i neophodnim odstupanjem od ljudskih i manjinskih prava. Ustavni sud, pri tome, ukazuje na neophodnost razlikovanja između ograničavanja ljudskih prava i odstupanja od ljudskih prava. Institut derogacije, odnosno odstupanja od ljudskih prava vezuje se za vanredno stanje i privremenog je karaktera, jer ova odstupanja traju najviše koliko i vanredno stanje.

Slučajno ili namjerno sud nam stavlja do znanja da su odstupanja od ljudskih prava privremena, ali isto ne tvrdi i za koncentraciju vlasti. Permanentna koncentracija vlasti u rukama izvršne grane, preciznije Predsjednika države i najveće političke partije, jeste vjeran opis političkog sistema u današnjoj Srbiji.

Čitamo li političko-ideološki dio kao opravdanje, ima puno razloga za brigu da će Sud svoj stav o neophodnosti koncentracije vlasti u nekoj narednoj odluci iskoristiti za opravdanje svih mjera koje je izvršna vlast donijela u toku vanrednog stanja, bez obzira na to što su iste ili slične mjere u okruženju uspješno osporavane pred odgovarajućim institucijama (najčešće takođe ustavnim sudovima). U prilog ovom blanko opravdavajućem čitanju tvrdnji iz političko ideološkog dijela teksta ide i sledeći navod:

Ustavni sud takođe ističe da u vanrednom stanju, bez obzira na poremećaj nadležnosti najviših državnih organa, svakako dolazi do „sistemskog“ odstupanja od redovnog funkcionisanja državnih organa i javnih službi, što po pravilu ne ide na štetu građana, nego njima u korist (npr. različite ekonomske mere u vidu poreskih i drugih olakšica, zastoj u rokovima za preduzimanje određenih radnji pred državnim organima itd.)

Ako imamo u vidu da je Ustavom i zakonima precizno navedeno šta organi vlasti mogu a šta ne mogu preduzimati u toku vanrednog stanja, van svojih redovnih nadležnosti, teško se možemo oteti utisku da znakovito “itd.” Ustavnog suda Srbije ukazuje na opasnu tendenciju da se “spas naroda” shvati kao “vrhovni zakon”, te da se svaka mjera koju su donijeli Predsjednik i Vlada, kao čuvari “duha” ravnoteže parlamentarnog sistema, unaprijed proglašava opravdanom. Bude li to slučaj, nećemo biti daleko od tvrdnje da o tome koja mjera služi spasu države i naroda možemo zaključiti samo na osnovu toga što su je donijeli Vlada i Predsjednik.

Zaključak

Prije nego što odgovorimo na osnovno pitanje o žanru propratnog teksta Rešenja IУо-42/2020 korisno je da sumarno izložimo dosadašnje zaključke:

1. očiglednost konceptualno ne može biti predmet obrazloženja, a odbacivanje pravno ne može biti učinjeno odbijanjem, tekst svakako nema karakter obrazloženja odluke iz rješenja IУо-42/2020 Ustavnog suda Srbije.
2. Jedan dio propratnog teksta sadrži doktrinu vanrednog stanja u pravnom sistemu Republike Srbije zasnovanu na selektivnom pristupu relevantnim pravnim aktima.
3. Drugi dio propratnog teksta sadrži političko-ideološko izlaganje opravdanja za koncentraciju vlasti u rukama predstavnika izvršne vlasti.

Žanrovski bismo izlaganje uz rešenja IУо-42/2020 zbog toga mogli okarakterisati kao pravno-politički esej” koji i pravno i politički pati od značajnih argumentativnih propusta. Na svu sreću, eseji ne obavezuju, nemaju status izvora prava, a pravno-normativno su relevantni samo onoliko koliko imaju uvjeravajuće snage koja ovom eseju itekako nedostaje.

[1]               Nešto precizniji uput u vezi s tim osnovom, daje nam Zakon o Ustavnom sudu u članu 53, stavu 2: “Kad Ustavni sud nađe da je inicijativa neprihvatljiva, jer iznetim razlozima osporavanja nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti ili zakonitosti, inicijativu će rešenjem odbaciti.”

[2]               Goran Dajović, “Epitaf za srpski ustav”, Otvorena vrata pravosuđa, dostupno na: https://otvorenavratapravosudja.rs/teme/ustavno-pravo/epitaf-za-srpski-ustav Sofija Mandić, “Pet za umetnički dojam,” Peščanikhttps://pescanik.net/pet-za-umetnicki-dojam/

[3]               Centralni navodi iz inicijativa se tiču neustavnosti proglašenja vanrednog stanja i neustavnosti načina proglašenja vanrednog stanja. Do trenutka pisanja ovog tekst objavljen je bar jedan pravno-analitički tekst kojim se utvrđuju propusti u polemičko-pravnoj argumentaciji suda: Miodrag Jovanović, “Ustavni sud u raljama karlšmitovskih pitanja”, Peščanik dostupno na https://pescanik.net/ustavni-sud-u-raljama-karlsmitovskih-pitanja/

[4]               Pomenimo uzgred da u stavu 2 istog člana, Zakon predviđa naknadu (dakle ne nagradu) ovog člana, zdravstvenim ustanovama, privatnoj praksi, drugim pravnim licima, preduzetnicima i građanima pripada odgovarajuća nadoknada za učešće u sprovođenju mere iz stava 1. tačka 4.

Autor teksta je dr  Bojan Spaić, docent Pravnog fakulteta u Beogradu i član Upravnog odbora CEPRIS-a