Foto: Peščanik
Nakon promene Ustava Srbije iz 2022. godine, usledila je zakonodavna delatnost kojom treba da se ostvari izričita namera ustavotvorca da obezbedi veći stepen nezavisnosti i samostalnosti pravosuđa. Početkom februara 2023. godine u Narodnoj skupštini usvojeni su novi pravosudni zakoni. Postupak njihovog donošenja i njihova sadržina bili su predmet sporenja. No, čak i oni pravosudni zvaničnici koji su pozdravili ustavne i zakonske promene u obliku u kom su do njih došle, izrazili su stanovište da će od pojedinaca zavisiti da li će zakonske promene uspeti u ostvarenju samostalnog i nezavisnog, te time i boljeg pravosuđa.
Visoki savet sudstva (VSS) i Visoki savet tužilaštva (VST) po novim ustavnim i zakonskim rešenjima državni su organi koji su dužni da jemče samostalnost i nezavisnost sudova i tužilaštava. Pošto su (gotovo) isti državni organi i po prethodnim ustavnim i zakonskim rešenjima imali istu dužnost, izvesno je da će njihova sposobnost da efektivno obezbede nezavisnost i samostalnost sudija i tužilaca najvećim delom zavisiti od sposobnosti njihovih članova.
Zbog svega toga, ne treba da iznenadi interesovanje javnosti za izbor članova VSS i VST koji je ovih dana u toku. Novim zakonskim rešenjima je predviđeno da će većinu članova saveta birati sudije i tužioci, neki će biti tu po službenoj dužnosti, a četiri člana i jednog i drugog saveta će na osnovu zakonom utvrđenih kriterijuma izabrati Narodna skupština. U delu pravosuđa koji je prema postupku i sadržaju novih ustavnih i zakonskih rešenja bio kritički nastrojen već dugo vlada uverenje da će politički uticaj zaobilazno dolaziti upravo iz redova onih članova saveta koje bira Narodna skupština.
U ovom tekstu ću se pozabaviti zakonskim kriterijumima za izbor članova Saveta, ali i jednim mogućim rešenjem nedoumica koje postoje u vezi sa pravnicima koji su prijavljeni na javni konkurs za izbor.
Novi zakoni, stara očekivanja
Članom 151, stavom 4, amandmanski promenjenog Ustava Srbije predviđa se da Narodna skupština bira četiri člana Saveta iz reda istaknutih pravnika sa deset godina iskustva rada u struci, od osam kandidata koje predlaže nadležni odbor. Nakon usvajanja novog zakona, deo stručne javnosti koji je u njegovom pisanju učestvovao uglavnom je pomiren s rešenjima, dok je ostatak stručne javnosti nezadovoljan postupkom i kriterijumima za izbor članova Saveta.
U onom delu javnosti koji je svoje nezadovoljstvo jasno izrazio u novinskim člancima, saopštenjima i medijskim nastupima, primećuje se delimično nerazumevanje novog teksta zakona. Ono je uglavnom opravdano jer je proizvod očekivanja da će neodređeni ustavni pojmovi biti precizirani odgovarajućim zakonima. Stručna javnost je stoga pretpostavila da su uslovi iz člana 44 novog zakona, uslovi koje je neophodno ispuniti da bi se lice smatralo istaknutim pravnikom. Preciziranje tih uslova je očekivao i autor ovog teksta kada je pisao„Istaknuti pravnik: uputstvo za (zlo)upotrebu.“
Članovi Saveta u raljama osnovnih i dodatnih uslova
Suprotno svim očekivanjima, novi zakoni o pravosudnim savetima nisu precizirali pojam istaknutog pravnika. Zakoni su u članu 43 prosto ponovili ustavnu formulaciju da Narodna skupština bira četiri člana Saveta među istaknutim pravnicima sa najmanje deset godina iskustva u pravnoj struci. To znači da se sledećim članom, članom 44, ne predviđaju uslovi koje neko treba da ispuni da bi bio istaknuti pravnik, već se propisuju dodatni uslovi koje neko ko je istaknuti pravnik treba da ispuni da bi bio izabran za člana Saveta. Zaključak proizlazi iz formulacije stava 1 člana 44 kojom se kaže da kandidat za člana saveta može biti lice koje, „pored uslova iz člana 43 ovog zakona“ – dakle uslova „istaknuti pravnik“ i „najmanje deset godina iskustva u pravnoj struci“ ispunjava i dodatne uslove koji su propisani članom 44. Na osnovu tog jednostavnog tumačenja može se konačno formulisati zakonski spisak uslova za izbor.
Prvi uslov i osnovni uslov tiče se činjenice da lice mora biti istaknuti pravnik. Drugi uslov se tiče deset godina iskustva u pravnoj struci. Uslovi koji su propisani članom 44 nisu uslovi za istaknutog pravnika, već su dodatni uslovi koje istaknuti pravnik sa više od 10 godina iskustva u struci mora da ispunjava. Dodatno, članom 44 se traži da ta lica: 3) ispunjavaju opšte uslove za rad u državnim organima koji su propisani Zakonom o državnim službenicima; 4) imaju stečeno visoko obrazovanje na osnovnim akademskim studijama na pravnom fakultetu u obimu od najmanje 240 ESPB bodova ili visoko obrazovanje stečeno na osnovnim studijama na pravnom fakultetu u trajanju od najmanje četiri godine; 5) imaju iskustvo i znanje od značaja za rad pravosuđa; 6) jesu dostojna za obavljanje funkcije člana Saveta, što po stavu 2 člana 44 znači da poseduju moralne kvalitete poštenja, savesnosti, pravičnosti, dostojanstvenosti, istrajnosti i uzornosti; 7) nisu navršila 65 godina života; 8) ne obavljaju javnotužilačku ili sudijsku funkciju; 9) nisu izabrana na javnu funkciju neposredno od građana, ne obavljaju funkciju na koju ih bira Narodna skupština, niti funkciju sudije Ustavnog suda ili državnog sekretara; 10) ne utiču snažno na donošenje političkih odluka; 11) nisu vršila neprimeren uticaj na rad nosioca javnotužilačke funkcije i javnog tužilaštva ili sudije i suda; 12) u javnim istupanjima nisu zastupala stavove koji ugrožavaju samostalnost javnog tužilaštva ili nezavisnost sudstva.
Navedeni dodatni uslovi se mogu podeliti na nepotrebne, tehničke i političke. Nepotreban je četvrti uslov kojim se precizira pojam pravnika iz formulacije istaknuti pravnik, tako što propisuje da će se pravnicima smatrati ona lica koja su završila pravni fakultet, tj. koja su ostvarila 240 ESPB bodova na osnovnim akademskim studijama prava. Ovim se uslovom ne dodaje ništa zahtevu da se samo istaknuti pravnici mogu izabrati za članove Saveta. Uslovima 3, 5, 8 i 9 tehnički se sužava krug istaknutih pravnika. Preciziranja te vrste su dobrodošla zbog činjenice da su sudije i tužioci u Savetima predstavljeni članovima koje oni sami biraju i predsednikom Vrhovnog suda, to jest Vrhovnim javnim tužiocem. Vreme će, potraju li zakonska rešenja, svakako doneti sporove o tome šta znači „iskustvo i znanje od značaja za rad pravosuđa“, jer je teško pronaći bilo koji oblik rada u pravnoj struci koji se ne bi mogao kvalifikovati kao značajan u ovom smislu. Uslovi 10, 11 i 12 bi trebalo da isključe one pravnike koji su se istakli kao politički akteri. Ne može se izabrati u Savet onaj pravnik koji se ističe tako što snažno (!) utiče (!!) na donošenje političkih (!!!) odluka, tako što je vršio neprimeren (!!!!) uticaj na rad nosioca javnotužilačke funkcije i javnog tužilaštva ili sudije i suda, te tako što je zastupao stavove koji ugrožavaju (!!!!!) samostalnost javnog tužilaštva ili nezavisnost sudstva. Formulacije političkih uslova ostavljaju širok prostor za zloupotrebu. Deluje izvesno da se na osnovu njih potencijalno mogu eliminisati svi oni kandidati koji su o pravosuđu javno govorili, a čiji su istupi ocenjeni kao politički. Ovo posebno stoga što se u javnom životu bagateliše pojmovima političkog delovanja, uticaja, samostalnosti i nezavisnosti.
Konačno, uslovom 7 se, sasvim nezavisno od ostalih uslova, diskriminišu istaknuti pravnici koji su stariji od 65 godina.
U stavu 3, član 44 propisuje i to da se prilikom izbora posebno ceni stručni ili naučni rad od značaja za rad pravosuđa, kao i razumevanje pravosuđa i zalaganje u profesionalnom radu ili javnom delovanju za samostalnost javnog tužilaštva. Ovu odredbu treba shvatiti kao način za rešavanje pat pozicija u kojima više kandidata ispunjava sve uslove za izbor za člana Saveta. Tada bi u obzir trebalo uzeti i to da li su umeća i znanja kandidata vezana za rad pravosuđa. Tako bi kandidat koji ispunjava sve uslove za izbor, a koji je recimo profesor prava koji se bavio pravosuđem i njegovim funkcionisanjem, imao prednost u odnosu na profesora prava koji se samo naučno bavio nekom granom prava bez razmatranja funkcionisanja pravosuđa u vezi s tom granom prava. Mehanizam nije precizan, ali postoji i može se iskoristiti za obrazloženje prednosti koju će neki kandidati dobiti u odnosu na druge, uprkos prividnoj sličnosti njihovih biografija.
Normalni test istaknutosti
Da bi uopšte bilo reči o tome da li su ispunjeni dodatni uslovi koje zakoni predviđaju, neophodno je da prethodno znamo da je lice koje je predloženo istaknuti pravnik. U prethodnom tekstu na tu temu, tvrdio sam da je moguće formulisati minimalne pozitivne uslove koje je neophodno ispuniti da bi se jedno lice smatralo istaknutim pravnikom. Pojednostavljeno, ti uslovi podrazumevaju da lice treba da poseduje znanje o pravu koje je veće od znanja koje poseduju laici, a veće ili jednako znanju koje poseduju drugi pravnici i pravni eksperti i da ume da upotrebi to znanje da bi teorijski ili praktično rešio postojeće i nove pravne probleme, te da u stručnoj javnosti postoji dominantno mišljenje ili konsenzus o tome da ekspert poseduje veće znanje od laika, drugih pravnika i pravnih eksperata. U trenutnoj situaciji u kojoj je skupštinski odbor dužan da predloži lica među kojima će Skupština izabrati članove Saveta, uslov o konsenzusu stručne javnosti je od posebnog značaja.
Da bismo utvrdili da li lica koja su prijavljena na konkurs i o kojima treba da raspravlja nadležni odbor ispunjavaju taj uslov, predlažem nešto što ću nazvati normalni test istaknutosti (u nastavku NTI). Test nazivam normalnim zbog toga što je njegov cilj da formalizuje privatno i javno rasuđivanje koje nas može dovesti do zaključka o tome da li je neko istaknuti pravnik ili ne. On treba da proveri da li su ispunjena dva kriterijuma istaknutosti: a) da li je kandidat za člana Saveta poznat (uslov poznatosti) i b) da li se pravnim znanjem izdvaja od drugih pravnika (uslov izdvajanja).
NTI se sprovodi u neformalnom četvoročlanom veću koje se sastoji od jednog (bilo kog) sudije, jednog (bilo kog) tužioca, jednog (bilo kog) advokata i jednog (bilo kog) profesora prava. Test počinje tako što se pročita ime i prezime kandidata koji je prijavljen za člana Saveta. Članovi veća u pisanom obliku odgovaraju na dva pitanja sukcesivno: prvo pitanje je da li članovi veća poimence znaju kandidata; drugo pitanje je po čemu znaju kandidata.
Na prvo pitanje se odgovara u pisanom obliku sa da ili ne. Zapisivanje je korisno da bi se uklonile kognitivne pristrasnosti koje nastaju u radu u grupama, posebno devijacije konformizma koja označava tendenciju da se mišljenje ili uverenje prilagodi mišljenju ili uverenju drugih. Ako nijedan član društva ne zna kandidata, taj kandidat ne ispunjava uslov poznatosti. Ako tri od četiri člana društva znaju poimence kandidata, taj kandidat ispunjava kriterijum poznatosti.
Na drugo pitanje se odgovara samo za one kandidate za koje je odgovor na prvo pitanje potvrdan. Članovi veća treba da napišu po čemu se njima poznat pravnik izdvaja. Ako se pravnik izdvaja po stručno-pravnim aktivnostima, delima i kvalitetima ispunjen je kriterijum izdvajanja. Ako članovi društva ne mogu da navedu po čemu se izdvaja pravnik, nije ispunjen kriterijum izdvajanja. Ako se pravnik izdvaja (samo) po nepravnim aktivnostima, delima i kvalitetima, nije ispunjen kriterijum izdvajanja.
Pat pozicije u kojima dva člana znaju a dva člana ne znaju poimence kandidata rešavaju se tako što članovi koji znaju kandidata izlažu u ograničenom vremenu razloge zbog kojih smatraju da se lice koje je u pitanju istaklo u ulozi pravnika, te i razloge zbog kojih je to isticanje prošlo neopaženo kod članova koji to lice ne znaju. Ako većina članova prihvati te razloge kao osnovane, opravdano je smatrati da kandidat ispunjava uslov istaknutog pravnika. Na sličan način se rešava i pat pozicija prilikom procene izdvajanja. Članovi koji su naveli stručna i naučna pravna dostignuća imaju na raspolaganju ograničeno vreme da uvere ostale članove da je zaista reč o nečemu po čemu se kandidat ističe.
Test je, očekivano, sasvim trivijalan – on ne pokazuje da li su ispunjeni svi uslovi za izbor već samo da li su ispunjeni minimalni uslovi da se neko lice može smatrati istaknutim pravnikom. U postojećim okolnostima u kojima se lica, koja za sebe smatraju da su istaknuti pravnici, prijavljuju na konkurs koji raspiše Narodna skupština, on se u najboljem slučaju može koristiti kao igrokaz, da bi se proverilo koji kandidati ne ispunjavaju ni minimalne uslove. Na osnovu razgovora sa kolegama o izboru istaknutih pravnika koji je u toku, deluje da najveći broj prijavljenih kandidata ne ispunjava ni uslov poznatosti, a kamoli uslov izdvajanja.
A moglo je bolje
Zašto nam se test čini prozaičnim i neadekvatnim za ocenu da li je neko lice istaknuti pravnik? Verovatno zbog toga što se već na samom početku postupka izbora od kandidata očekuje da procene da li ispunjavaju kvantitativne i kvalitativne uslove koji su neophodni za izbor člana Saveta. Za ocenu da li su ispunjeni kvantitativni uslovi nije potrebno pravno znanje; iz odgovarajućih potvrda svako može zaključiti da li je neko završio pravni fakultet i da li je radio deset godina u struci. Imamo poverenja da se u tome ni sami kandidati neće prevariti. Kada je reč o kvalitativnim uslovima stvar je složenija.
Za lice koje se prijavi na konkurs za člana Saveta pouzdano znamo da to lice za sebe misli da je istaknuti pravnik, kao i da za sebe javno tvrdi da je istaknuti pravnik. Već kandidatura zahteva, dakle, samovrednovanje. Najpoznatija kognitivna distorzija u vezi s vrednovanjem sebe se u psihologiji naziva Daning-Kruger efekat. Taj efekat nas navodi na pogrešnu procenu sopstvene sposobnosti u vezi s obavljanjem određenog zadatka. Same po sebi, te procene nisu problematične, ali se efekat ne završava na tome. Pravi problem potiče od činjenice da je nebrojenim istraživanjima potvrđeno da manje kompetentni pojedinci imaju tendenciju da precenjuju svoje sposobnosti, dok kompetentniji pojedinci imaju tendenciju da potcenjuju svoje sposobnosti. Nesumnjivo je da kod manje kompetentnih pojedinaca, efekat proizlazi iz manjkavosti nečega što se zove metakognicija. Iznenađujuće, izgleda da nedostatak sposobnosti koja je potrebna da bi se određeni posao obavio, proizvodi i nedostatak sposobnosti da se oceni sopstvena sposobnost za obavljanje tog posla. Poseban problem predstavlja i to što se javno insistiranje na sopstvenim sposobnostima, čak i onda kada je procena sopstvenih sposobnosti dobra, dominantno shvata kao karakterna manjkavost, a upitno je i sa stanovišta elementarne pristojnosti. U ovom slučaju, društvene norme koje se i dalje stiču već porodičnom socijalizacijom negativno su određene prema „hvalisanju“, veličanju samog sebe, javno prikazanoj sujeti. Sve se to i dalje shvata kao hibris, a to svakako nije jedna od karakteristika koju tražimo u istaknutim pravnicima.
Celokupan komplikovani problem ima prilično prosta rešenja. Jednostavan način da se izbegne podložnost izbora psihološkim distorzijama i socio-normativnim problemima, jeste izmena postupka prijave kandidata. Kada bi kandidate prijavljivale kolege, umesto što se sami prijavljuju uvereni u svoju istaknutost i svoju pravnu ekspertizu, ne bi bilo potrebe za ovakvim testovima. Ako četvoro kolega iz različitih pravosudnih profesija prijavi jednog kandidata, iza tog kandidata ne stoji samo njegova biografija, već i lik i delo lica koja su kandidata predložila. Na taj način i oni koji nisu relevantan auditorijum za procenu istaknutosti pravnika imaju šansu da posredno učestvuju u postupku izbora člana državnih organa koji ključno utiču na nezavisnost i samostalnost pravosuđa.
Autor teksta je Bojan Spaić – vanredni profesor Pravnog fakulteta Univerziteta u Beogradu i član Upravnog odbora Centra za pravosudna istraživanja (CEPRIS)
Tekst je prenet sa stranice Peščanik.
Ostavite komentar