Ustav nije čin neke vlade, nego čin naroda koji sebi daje vladu.
H. Forlander[1]
Složiću se sa više puta iznetom tvrdnjom da ove izmene Ustava treba da služe pre svega i prvenstveno građanima i građankama Srbije.
Upravo zato promene Ustava koja se odnose na pravosuđe ne mogu se odnositi samo na deo Ustava u kome su sistematizovane odredbe o pravosuđu. Organizacioni aranžmani moraju se dovesti u vezu sa drugim odredbama Ustava, pre svega sa odredbama osnovnih načela i odredbama o ljudskim i manjinskim pravima,[2] jer „nezavisnost sudstva ne predstavlja sama po sebi ultimativnu vrednost pravne države, već ona ima instrumentalnu vrednost sadržanu u zahtevu da se obezbede ljudska prava i slobode“[3], čemu u prilog govore i međunarodni standardi prema kojima „nezavisnost sudija treba posmatrati kao jemstvo slobode, poštovanja ljudskih prava i nepristrasne primene zakona“[4]. Ove promene, dakle, nisu same sebi svrha, već im je svrha i clj da građanima i građankama Srbije obezbede dostupnost pravde[5], a posebno:
– Pravo na jednaku zaštitu prava, pravo na pravično suđenje, pravo na suđenje u razumnom roku i efikasnu zaštitu prava, pravo na javnost sudskog postupka – tome služi organizaciona i personalna nezavisnost sudske vlasti koja omogućuje da „sudija rešava predmete nepristrasno, na osnovu činjenica i u skladu sa zakonom, bez ikakvih ograničenja, nepropisnih uticaja, podsticaja, pritisaka, pretnji ili ometanja, direktnih ili indirektnih, sa bilo koje strane i iz bilo kojeg razloga“[6].
– Jednake uslove za pristup pravdi – jednakost pred zakonom, jednakost pred sudovima, pravo na pravnu pomoć, organizacija i mreža sudova i dr. treba tome da služe.
- Pitanja koja radni tekst amandmana na Ustav RS ne reguliše, izostavlja ustavne odredbe koje je trebalo zadržati ili ih zamenjuje odredba čije značenje je preciznije u Ustavu nego u radnom tekstu amandmana
1.1 I dalje nema pozdanih ustavnih garancija (institucionalnih, organizacionih, personalnih i procesnih) nezavisnosti sudstva kao jedne među osnovnim vrednostima vladavine prava[7]. Odsustvo ovih garancija ugrožava vladavinu prava. To govori da nema spremnosti da se vlast vrši u granicama prava i da se prihvati i poštuje izričita ustavna odredba o otklonu od partijske države, prema kojoj „Političke stranke ne mogu neposredno vršiti vlast, niti je potčiniti sebi“[8].
Venecijanska komisija – potkomisija za pravosuđe[9] ukazuje da „U nekim starim demokratskim sistemima postoje rešenja prema kojima izvršna vlast utiče na imenovanje sudija. Takvi sistemi mogu dobro da funkcionišu u praksi i da omoguće nezavisno pravosudje jer je „izvršna vlast obuzdana pravnom kulturom i tradicijama koje su se stvarale dugo vremena“ i naglašava da „Nove demokratije još uvjek nisu imale priliku da razviju takve tradicije koje bi sprečile zloupotrebu. Zato je u novim demokratijama potrebno da postoje eksplicitne ustavne odrebe kao zaštite u smislu da spreče da druge vlasti u državi imaju političku moć kod imenovanja sudija“.
1.2 Ustav, kao i amandmani, ne definišu sudsku vlast[10] za razliku od zakonodavne[11] i izvršne vlasti[12], pa i ustavnog suda[13] i zaštitnika građana.[14] I to je, između ostalog, pokazatelj odnosa prema grani vlasti čija je osnovna uloga da zaštititi ljudska i manjinska prava građana i građanki. Iako su u dvovekovnoj istoriji konstitucionalizma, a u novije vreme i na međunarodnom planu izgrađeni pravni standardi značajni za konstitucionalizaciju sudske vlasti i nadalje se ova osnovna i najvažnija uloga ove grane vlasti u ustavnom sistemu ne reguliše eksplicitno.
1.3 Radni tekst mandmana ne reguliše vrste sudova. Izostavljena je Ustavna odredba koja reguliše vrstu sudova[15], a zakonu je prepušteno da reguliše to pitanje.[16] Ovakva rešenja u amandmanima govore da mnoga suštinski važna pitanja za status sudske vlasti kao što su osnivanje i ukidanje sudova, vrste, nadležnost područja i postupak pred sudovima, gube privilegovani status ustavne materije i postaju predmet zakonske regulative.
1.4 Odnos sudova i Ustavnog suda amandmani ne regulišu niti je to pitanje razmatrano u pripremi amandmana na Ustav RS. Prasa je pokazala da su, za status sudske vlasti neka pitanja posebno osetljiva:
– Odlučivanje o žalbama sudija na odluke VSS kod prestanka funkcije odnosno razrešenja sudija.
– Nužnost jasnog razgraničenja nadležnosti sudova i Ustavnog suda vezanih za zaštitu ljudskih prava u postupku po ustavnoj žalbi.[17]
– Rešavanje sukoba nadležnosti.[18]
U amandmanima, među naldežnostima Visokog saveta sudstva i Vrhovnog suda nisu navedene njihove nadležnosti vezane za predlaganje i izbor 1/3 sudija Ustavnog suda.
1.5 Načelo legaliteta. Odredbe Ustava o međunarodnim izvorima prava[19] koji, pored Ustava i zakona, određuju pravni okvir za postupanje i odlučivanje sudija ostaju otvorena za mogućnost različitih interpretacija i pravnu nesigurnost.[20] To ugrožava načelo legaliteta. To se prvenstveno odnosi na:
– Opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava koja su deo pravnog poretka[21] i, pored Ustava, zakona i potvrđenih međunarodnih ugovora, određuju pravni okvir za postupanje i odlučivanje sudija, izostavljena su u amandmanima.[22]
– „Praksu međunarodnih institucija koje nadziru sprovođenje međunarodnih standarda ljudskih prava“, u skladu sa kojom se „tumače ustavne odredbu o ljudskim i manjinskim pravima“[23], jer sud, koji odlučuje o zaštiti prava primenjuje i tumači ove izvore prava. Ovi izvori prava su izostavljeni u amandmanima[24].
– Nije otklonjena neujednačena i konfuzna terminologija o međunarodnim izvorima prava koja se u Ustavu koristi: opštepriznati principi i pravila međunarodnog prava[25]; opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava[26]; potvrđeni međunarodni ugovori[27]; važeći međunarodni standardi ljudskih i manjinskih prava[28]; praksa međunarodnih institucija koje nadziru sprovođenje međunarodnih standarda ljudskih prava[29]; međunarodni ugovori.[30] U vezi sa tim Venecijanska komisija naglašava[31] da se „odredbe slične onima iz člana 16. pojavljaju sa drugačijom formulacijom u članu 194. Ovakva ponavljanja, posebno ukoliko nisu identična, nisu poželjna jer se time stvara rizik da se otvori osetljivo pitanje tumačenja“.
1.6 Načelo javnosti. Ustav[32] i amandmani[33] regulišu se samo princip javnosti rasprave pred sudom i mogućnost ograničenja ovog principa. I nadalje se ne reguliše princip i obaveza javnog izricanja presude što je jedan od važnih standarda sudskog postupka.
1.7 Nedostaju odredbe o materijalnoj nezavisnosti (plate sudija i sudski budžet). Pored garantovanja nezavisnosti sudija, stalnosti sudijske funkcije, starosne dobi za odlazak u penziju, međunarodni standardi[34] uključuju i: odgovarajuću nadoknadu za rad sudija koja se garantuje zakonom, plate koje treba da odgovaraju dostojanstvu njihove profesije i teretu odgovornosti,[35] visinu penzija i pravo na penziju, čiji iznos mora da bude što približniji iznosu njihove poslednje sudijske plate[36] i obavezu države da obezbedi odgovarajuća sredstva i omogući sudstvu da pravilno obavlja svoju funkciju.[37]
1.8 Pravo sudija na udruživanje nije eksplicitno regulisano ni u amandmanima ni u Ustavu RS. Iskustvo da je ovo pravo sudija ne tako davno bilo osporavano, kao i odredba u amandmanima o nespojivosti funkcija sudije sa drugim funkcijama ili poslovima, naročito formulacija o nespojivosti sa „privatnom funkcijom“[38] koja pruža mogućnost široke interpretacije, kao i činjenica da i su i u vezi sa ovim pravom izgrađeni određeni mađunarodni standardi govorili bi u prilog eksplicitnog regulisanja ovog prava sudija.
Međunarodni standardi uključuju garantovanje slobode udruživanja za sudije i pravo „da osnivaju i pristupaju udruženjima sudija ili drugim organizacijama u cilju zastupanja svojih interesa, unaprijeđenja stručnog usavršavanja i zaštite sudske nezavisnosti“[39] kao i „zaštitu interesa sudija“[40] i bliže određuju da „profesionalne organizacije koje osnivaju sudije i kojima sve sudije mogu slobodno da pristupe značajno doprinose odbrani onih prava koja sudije uživaju na osnovu njihovog zakona, i posebno u odnosu prema vlastima i organima koji su uključeni u donošenje odluka koje se na njih odnose“.[41]
1.9 Šta je prepušteno zakonskoj regulativi? Zakonskoj regulativi prepušteno je regulisanje pitanja važnih i za organizacionu i za personalnu nezavisnost sudova i sudija. Praksa u Srbiji pokazuje da je zakonodavstvo koje reguliše ova pitanja izloženo čestim promenama, da sadržaj ovih promena uvek određuje trenutna parlamentarna većina kao i da sve to utiče na nestabilnost ove grane vlasti, čini je krhkom u odnosu na druge grane vlasti i podložnom uticaju od strane ekzekutive i legislative. Za mnoga od ovih pitanja u amandmanima nedostaju načela kojih se zakonodavac mora pridržavati ili granice koje određuju okvir za zakonsku regulativu.
Na primer: osnivanje i ukidanje sudova, vrste, nadležnost područja i postupak pred sudovima[42]; sud koji može preispitivati sudsku odluku i postupak po kome se to čini[43]; razlozi za odstupanje od načela javnosti rasprave pred sudom[44]; suđenje od strane sudije pojedinca i učešće porotnika u suđenju[45]; ujednačavanje sudske prakse[46]; završena posebna obuka u instituciji za obuku u pravosuđu koja se osniva zakonom, što je jedini uslov koji bi bio propisan u Ustavu za izbor sudija u sudove koji imaju isključivo prvostepenu nadležnost[47]; delatnosti, poslovi ili političko delovanje koje je nespojivo sa funkcijom sudije[48]; blanketna odredba prema kojoj Visoki savet sudstva …… odlučuje o drugim pitanjima položaja sudija, predsednika sudova i sudija porotnika određenim zakonom[49]; razlozi za prestanak mandata člana Visokog saveta sudstva i postupak po kome se o tome odlučuje.[50]
Za razliku od toga pitanja koja nisu materija ustavnog ranga, našla su mesto u radnom tekstu amandmana kao na primer: posebna institucija za obuku u pravosuđu,[51] javni konkurs za izbor članova Visokog saveta sudstva iz reda istaknutih pravnika,[52] odredbe procesne prirode vezane za način rada Visokog saveta sudstva[53] i sl.
Venecijanska komisija – potkomisija za pravosuđe[54] podvlači da „Nove demokratije još uvjek nisu imale priliku da razviju takve tradicije koje bi sprečile zloupotrebu. Zato je u novim demokratijama potrebno da postoje eksplicitne ustavne odrebe kao zaštite u smislu da spreče da druge vlasti u državi imaju političku moć kod imenovanja sudija“ kao i da je „Parlament je svakako više uključen u političke igre, i imenovanje sudija može za rezultat imati političko pogadjanje u parlamentu“.
- Komentar načela nezavisnosti (institucionalna nezavisnost)
2.1 Načelo nezavisnosti – podela vlasti i vezani poslanički mandat. Način na koji Ustav reguliše princip podele vlasti[55] suprotan je načelu nezavisnosti sudstva jer propisuje „međusobnu kontrole zakonodavne, izvršne i sudske vlasti“ što uključuje i kontrolu zakonodavne i izvršne vlasti nad sudovima. Uz to se mora imati u vidu i ustavna odredba u vezanom mandatu narodnih poslanika[56] . Na ozbiljnost konsekvensci koje slede iz ovakvih ustavnih rešenja, posebno njihov uticaj na nezavisnost sudstva, upozorava Venecijanska komisija koja u svom mišljenju[57] naglašava:
„Čini se da je namera da se poslanik veže za stranku po svim pitanjima i uvek. Ovo je ozbiljno kršenje slobode poslanika na izražavanje svojih pogleda o valjanosti predloga ili radnje. Time se koncentriše preterana vlast u rukama partijskog vođstva. Ovo je još više zabrinjavajuće usled preterane uloge Narodne skupštine u imenovanjima na funkcije u pravosuđu uopšte, a posebno u postupku reizbora svih sudija predviđenog ustavnim zakonom za sprovođenje Ustava. Time se pojačava rizik stvaranja pravosudnog sistema u kome su sve funkcije podeljene između političkih stranaka“.
U zaključnim razmatranjima Venecijanska komisija podvlači „Osnovna zabrinutost u odnosu na Ustav odnosi se, sa jedne strane, na činjenicu da su članom 102.2 poslanici pojedinačno podređeni partijskom rukovodstvu i, sa druge strane, na preteranu ulogu parlamenta prilikom imenovanja u pravosuđu. Sudska nezavisnost je osnovni preduslov demokratske ustavnosti i takođe je u potpunosti neophodna za obezbeđenje da ustav ne bude samo prazan papir već da će biti sprovođen u praksi. Međutim, Narodna skupština bira, neposredno ili posredno, sve članove Visokog saveta sudstva koji predlaže imenovanje sudija i, uz to, bira sudije. U kombinaciji sa opštim reizborom svih sudija nakon stupanja na snagu Ustava, kako je predviđeno Ustavnim zakonom za sprovođenje Ustava, stvara se ozbiljna opasnost da će političke stranke kontrolisati sudstvo“.
U kontekstu navedenih ustavnih odredbi, koje komentariše i Venecijanska komisija, su i sledeća rešenja u amandmanima:
– Narodna skupština bira, pet članova Visokog saveta sudstva iz reda istaknutih pravnika.[58]
– Visoki savet sudstva čini deset članova: pet sudija koje biraju sudije i pet istaknutih pravnika koje bira Narodna skupština.[59]
– Narodna skupština bira istaknute pravnike koji čine polovinu članova Visokog saveta sudstva „na predlog nadležnog odbora posle okončanog javnog konkursa“. Za njihov izbor potrebna većina 3/5 narodnih poslanika (150 glasova). U slučaju da se ta većina ne postigne i ne izaberu svi predloženi kandidati, o kandidatima koji nisu izabrani ponovo se glasa u narednih deset dana. U ponovljenom glasanju za njihov izbor je dovoljna većina od 5/9 glasova svih narodnih poslanika (139 glasova ili 55,6%). U slučaju da ni tada svi predloženi kandidati ne dobiju potrebnu većinu glasova „izborni postupak se posle 15 dana ponavlja za onaj broj članova koji nisu izabrani“.[60]
– Formulacija „ako tako ne budu svi izabrani“ i formulacija „u slučaju da svi predloženi kandidati ne dobiju potrebnu većinu glasova“ [61] uključuje mogućnost nominovanja samo onoliko kandidata iz reda istaknutih pravnika koliko ih se bira (5), jer se eksplicitno ne propisuje da se predlaže veći broj kandidata od broja koji se bira (kao što je to npr. propisano u Ustavu RS u vezi sa kandidovanjem i izborom sudija Ustavnog suda[62]). U tom slučaju Narodnoj skupštini bi bilo faktički onemogućeno pravo izbora između više kandidata.
– Visoki savet sudstva odlučuje nadpolovičnom većinom glasova (6 od ukupno 10 glasova), a za predsednika Visokog saveta sudstva rezervisan je „zlatan glas“ (glasovi najmanje pet članova Visokog saveta sudstva među kojima je i glas predsednika) uz kvalifikovani kvorum (najmanje sedam članova Visokog saveta sudstva mora prisustvovati sednici) ukoliko zbog parnog broja članova ovog tela nije moguće doneti odluku[63].
– Za razrešenje članova Visokog saveta sudstva iz reda istaknutih pravnika potrebno je manje glasova (139) nego za njihov izbor (150). Ovakvo rešenje, odstupa od standarda da se o izboru i razrešenju odlučuje istom većinom, a ukoliko su propisane različite većine o razrešenju se, po pravilu, odlučuje strožijom većinom od one koja je potrebna za izbor.[64] Dikcija ove odredbe u radnom tekstu amandmana omogućuje i suprotan zaključak. Značenje odredbe je, dakle, sporno i ona u praksi može biti povod za različite interpretacije. Nejasna pravila koja će izazvati potrebu za interpretacijom treba izbegavati i zameniti ih odredbama koja imaju jasno značenje.
– Predsednik Visokog saveta sudstva bira se među članovima saveta koji nisu sudije, dakle iz reda istaknutih pravnika čije predlaganje (nadležni odbor Narodne skupštine) i izbor (bira ih Narodna skupština) je isključivo u nadležnosti Narodne skupštine.[65]
Odredbe o podeli vlasti i vezanom mandatu narodnih poslanika koje nisu izmenjene, uz rešenja sadržana u navedenim amandmanima koja se odnose na: sastav Visokog saveta sudstva; predlaganje i izbor njegovih članova iz reda istaknutih pravnika o čemu u punom kapacitetu i bez preciziranja kriterijuma za nominovanje ovih kandidata odlučuje Narodna skupština; većina glasova potrebna za njihov izbor, posebno većina koja se zahteva u drugom krugu glasanja; razrešenje članova Visokog saveta sudstva za koje je dovoljan manji broj glasova (5/9 ili 139) od broja glasova kojim se biraju u prvom krugu (3/5 ili 150); presudan glas predsednika Visokog saveta sudstva koji se bira iz reda istaknutih pravnika u slučaju da odluka ne može biti doneta zbog parnog broja članova Visokog saveta sudstva govore da mišljenja Venecijanske komisije nisu prihvaćena. I nadalje ostaje aktuelno upozorenje Venecijanske komisije izneto u mišljenju na Ustav RS[66] da ovakva rešenja „pojačavaju rizik stvaranja pravosudnog sistema u kome su sve funkcije podeljene između političkih stranaka“.
Venecijanska komisija – potkomisija za pravosuđe naglašava da se rešenja o izboru sudija u komparativnoj ustavnosti razlikuju, ali istovremeno posebno podvlači da se ne sme izgubiti iz vida kontekst, pre svega činjenica da se radi o „starim demokratskim sistemima“ u kojima, čak i rešenja prema kojima „izvršna vlast ima jak uticaj na imenovanje sudija mogu dobro da funkcionišu u praksi i da omoguće nezavisno pravosudje zato što je izvršna vlast obuzdana pravnom kulturom i tradicijama koje su se stvarale dugo vremena.“[67] U istom dokumentu Venecijanska komisija generalno polazi od pretpostavke da je „glavna svrha postojanja Vrhovnog sudskog saveta zaštita nezavisnosti sudija onemogućavanjem neprimerenih pritisaka od strane ostalih državnih vlasti u pitanjima kao što su izbor i imenovanje sudija i vršenje disciplinskih funkcija“, a u vezi sa Visokim savetom sudstva ističe da se “čini da postoji jedno osnovno pravilo, a to je da bi veliki deo članstva trebalo da čine članovi iz sudstva, te da je potrebno napraviti dobru ravnotežu izmedju članova iz pravosudja i ostalih članova koji su to po funkciji ili su izabrani u članstvo Saveta” i konstatuje da je „parlament je svakako više uključen u političke igre, i imenovanje sudija može za rezultat imati političko pogadjanje u parlamentu.“
U mišljenju Venecijanske komisije na Ustav RS[68] ukazuje se na manjkav sastav Visokog saveta sudstva i naglašava da se „Na prvi pogled čini da je sastav pluralistički. Ovo je, međutim, samo privid pluralizma. Sve ove članove bira, neposredno ili posredno, Narodna skupština. Šest sudija ne biraju njihove kolege već Narodna skupština; advokata ne bira Advokatska komora, već Narodna skupština; profesora ne bira Pravni fakultet, već Narodna skupština. Postupak imenovanja u sudstvu je na ovaj način pod dvostrukom kontrolom Narodne skupštine: predloge daje Visoki savet sudstva koga je izabrala Narodna skupština, a odluke po predlogu opet donosi Narodna skupština. Ovo je recept za politizaciju sudstva i stoga ovu odredbu treba suštinski izmeniti“.
Pored mišljenja Venecijanske komisije, ne bi trebalo izgbiti iz vida da se standardi nezavisnost sudstva izgrađuju i formiraju i u međunarodnim organima za zaštitu ljudskih prava, prvenstveno kroz praksu Evropskog suda za ljudska prava. Oni se odnose, pre svega, na pojmovno određenje načela nepristrasnosti i nezavisnosti sudstva kao i test nezavisnosti sudstva i parametre koji ovaj test uključuje, a koji se oblikuju kroz presude Evropskog suda za ljudska prava.[69]
2.2 Obaveznost i kontrola sudskih odluka regulisana je u radnom tekstu na način koji ostavlja mogućnost ustanovljavanja i vansudske kontrole odluka sudova. Izostavljena je ustavna odredba da su „sudske odluke obavezne za sve“ kao i da one „ne mogu biti predmet vansudske kontrole.[70] U radnom tekstu amandmana[71] zadržana je samo ustavna odredba[72] da „sudsku odluku može preispitivati samo nadležni sud, u zakonom propisanom postupku.“ Bez prethodne jasne zabrane da sudske odluke ne mogu biti predmet vansudske kontrole kontrola, koja podrazumeva da kontrola sudskih odluka može biti samo instanciona i da se ostvaruje unutar sudskog sistema, regulisanje ovog pitanja u radnom tekstu amandmana otvara mogućnost da se ona ostvaruje i van sudskog sistema, na primer od strane Ustavnog suda ukoliko zakonom to bude propisano.
- Komentar načela nezavisnosti (personalna nezavisnost)
Samo nekoliko pitanja u vezi sa statusom sudija koja se neposredno odnose na personalnu nezavisnost i pokazatelj su koji govori i o nezavisnosti sudske vlasti, a koja amandmani na Ustav RS ne regulišu, regulativa je nepotpuna ili ne uključuju međunarodne standarde.[73] Pored komentara iznetih u prethodnim razmatranjima, a koji su vezani za izbor sudija, u ovom delu, posebno se ukazuje na odredbe koje nedostaju u amandmana a odnose se na statusna pitanja (personalna nezavisnost).
3.1 Izbor sudija. Izričito se reguliše samo jedan od uslova za izbor sudija u sudove određene zakonom i koji imaju isključivo prvostepenu nadležnost. To je „okončavanje posebne obuke u instituciji za obuku u pravosuđu“ koja se osniva zakonom.[74]
– Ovakvo rešenje gubi iz vida međunarodne standarde vezane za izbor sudija koji se odnose na:
Postupak izbora i obavezu da se u postupku izbora obezbedi da se sudije ne biraju iz neprimerenih razloga.[75]
Uslove za izbor koji uključuju lični integritet i sposobnost lica koje se bira za sudiju, odgovarajuća obuka i pravno obrazovanje.[76]
Zabranu diskriminacije na osnovu rase, boje, pola, veroispovijesti, političkog ili drugog mišljenja, nacionalnog ili društvenog porekla, imovine, rođenja ili statusa, osim uslova da „kandidat za sudiju mora imati državljanstvo zemlje u kojoj se bira, koji se neće smatrati diskriminatornim“.[77] U ovom kontekstu Venecijanska komisija ukazuje da bi „U svetlu evropskih standarda, izbor sudija na principu karijere trebalo bi da počiva na zaslugama po osnovu kvalifikacija, integriteta, sposobnosti i efikasnosti«[78]
– Neka pitanja značajna za status sudija nisu regulisana. Na primer: prava sudija u postupku izbora ne uživaju i nadalje pravnu zaštitu – zadržano rešenje prema kome se ova zaštita proteže samo na povredu prava u postupku razrešenja.[79] Proširen je krug subjekata koji imaju pravo da izjave žalbu Ustavnom sudu protiv odluke o razrešenju sudije. Pored sudije o čijem se razrešenju odlučivalo ovu žalbu može podneti i predsednik suda. Zašto?
3.2 Stalnost sudijske funkcije. Eksplicitna i načelna ustavna garancija stalnosti sudske funkcije[80] zamenjena je odredbom prema kojoj „Sudijska funkcija traje od izbora za sudiju dok sudija ne navrši radni vek“[81], koju je potrebno preciznije formulisati uvažavajući međunarodne standarde koji uključuju garantovanje stalnosti sudijske funkcije sve do sticanja uslova za obavezni odlazak u penziju u godinama propisanim zakonom koji je važio u vreme izbora sudije.[82]
3.4 Nezavisnost sudija. „Sudija je nezavisan i sudi na osnovu Ustava, potvrđenih međunarodnih ugovora, zakona i drugih opštih akata. Zakonom se uređuje ujednačavanje sudske prakse“.[83]
– Izostavljaju se opšteprihvaćena pravila medjunarodnog prava i praksa tela koja nadziru sprovođenje medjunarodnih standarda ljudskih prava koja su sastavni deo pravnog poretka i deo su pravnih izvora na osnovu kojih sudija sudi[84].
– Ustavna odredba koja zabranuje svaki uticaj na vršenje sudske funkcije[85] je izostavljena u amandmanima iako predstavlja međunarodni standard koji uključuje: obavezu države da ustavom i zakonom garantuje nezavisnost sudstva[86]; dužnost svih vladinih i drugih ustanova da poštuju nezavisnost sudstva i da se staraju o njoj;[87] garantovanje samostalnosti sudija „koji rešava slučajeve nepristrasno, na osnovu činjenica i u skladu sa zakonom, bez ikakvih ograničenja, nedostojnih uticaja, podsticaja, pritisaka, prijetnji ili uplitanja, posrednih ili neposrednih, bilo od koga i iz bilo kojih razloga“[88]; zabranu bilo kakvih neprimerenih i nepropisnih mešanja u proces suđenja;[89] sankcije, propisane zakonom, protiv lica koja utiču ili imaju nameru da utiču na sudije[90].
– Formulacija „drugih opštih akata“ je preširoka, jer uključuje sve opšte podzakonske pravne akte. Norma aktuelnog Ustava je restriktivnija i dopušta mogućnost da sud sudi na osnovu „drugih opštih akata samo kada je to propisano zakonom“.[91]
– Odredba da se „zakonom uređuje ujednačavanje sudske prakse“ sadržinski nije povezana sa materijom koju reguliše ovaj amandman. U vezi sa praksom „međunarodnih institucija koje nadziru sprovođenje međunarodnih standarda ljudskih prava“[92] a koje nisu uključene u promene Ustava dva pitanja su značajna: da li praksa međunarodnih tela uključuje i sudsku praksu i ukoliko je to slučaj da li se ova praksa javno publikuje u službenom glasilu.
3.5 Nepremestivost sudija. Formulacija „preuređenje sudskog sistema“ kao izuzetak koji dopušta mogućnost da sudija, protiv svoje volje bude premešten u drugi sud,[93] nema precizno pravno značenje i može biti izvor različitih interpretacija. Preciznije značenje sadrži sadašnja odredba Ustava RS prema kojoj je ovaj izuzetak dopušten samo u slučaju „ukidanja suda ili pretežnog dela nadležnosti suda za koji je izabran“.[94]
Evropska povelja o zakonu za sudije ustanovljava određene standarde nepremestivosti sudija i propisuje da se „u načelu, sudija koji već radi u sudu ne može se rasporediti na neku drugu sudijsku funkciju ili premestiti bilo gde, čak i na osnovu unapređenja, ako na to dobrovoljno ne pristane. Izuzeci od ovog načela dozvoljeni su jedino ako je premeštaj sudije vrsta disciplinske sankcije, u slučaju zakonite izmene sudskog sistema i u slučaju privremenog raspoređivanja u susedni sud radi ispomoći, pri čemu se zakonom izričito ograničava maksimalno trajanje takvog zadatka“.[95]
3.6 Nespojivost sudijske funkcije je, za razliku od sadašnjeg ustavnog rešenja[96] koje, uz ustavnu zabranu političkog delovanja sudija, zakonu prepušta regulisanje ove materije, nespojivost funkcije sudije delimično je regulisana u amandmanima,[97] a zakonodavcu je delegirano pravo da reguliše delatnosti, poslove kao i političko delovanje koje je nespojivo sa sudijskom funkcijom.
Prema rešenjima u amandmanima zabrana političkog delovanja više neće biti ustavna, već zakonska materija. Pored toga, zakonodavac ima široke mogućnosti da reguliše delatnosti i poslove koji su nespojivi sa sudijskom funkcijom. Naposletku, ostaje nejasno u amandmanima šta uključuje termin „privatne funkcije“ koje su nespojive sa sudijskom funkcijom kako je izričito propisano amandmanima.
I u vezi sa ovim pitanjima postoje određeni medjunarodni standardi[98] koji uključuju: pravo sudija da „slobodno obavljaju delatnosti van svog sudijskog mandata, uključujući one koje su otelotvorenje njihovih prava kao građana. Ova sloboda se ne sme ograničavati, osim ukoliko su ove delatnosti nespojive s poverenjem u sudiju, odnosno njegovu nepristrasnost i nezavisnost ili njegovu obavezu da u predmetima postupa pažljivo i u razumnom roku. Obavljanje vansudijske delatnosti koja donosi prihod, osim literarne ili umetničke, mora se odobriti unaprijed u skladu sa zakonskim uslovima“[99], kao i njihovu obavezu da se uzdrže „od svakog ponašanja, postupka ili izražavanja koje može uticati na poverenje u njihovu nezavisnost i nepristrasnost“.[100]
3.7 Imunitet sudija[101] amamdmani regulišu zajedno sa principom nespojivosti funkcija iako se radi o različitim garancijama nezavisnosti sudija. Odredba je nepotpuna, jer se imunitetska zaštita odnosi samo na „mišljenje dato u sudskom postupku i za glasanje pri izricanju sudske odluke“, ali ne i za mišljenje izneto u sudskoj odluci.[102]
U odredbe amandmana o imunitetu sudija treba uključiti međunarodne standarde koji o imunitetu sudija (npr. da sudije treba da uživaju lični imunitet od građanskih tužbi za naknadu štete za nepropisne radnje ili propuste u vršenju sudijske dužnosti).[103]
Izneti komentari i argumentacija koja ih prati upućuju na zaključak da radni tekst amandmana treba povući i pristupiti radu na pripremi novog teksta uz strogo poštovanje postupka za promenu Ustava propisanog Ustavom i Poslovnikom Narodne skupštine.
[1] H. Vorlander: Ustav kao simbol i instrument, Politička misao br. 4/2001. str. 55.
[2] Više o tome: Pajvančić M. Ustavna zaštita ljudskih prava, Centar za izdavačku delatnost Pravnog fakulteta u Novom Sadu, 2011.
[3] Pejić I. Imunitet sudija, Zbornik Zakonodavni i institucionalni okvir nezavisnog sudstva u Republici Srbiji, Konrad Adenauer Stiftung i Pravni fakultet Niš, 2009, str. 101.
[4] Tačka 11 Preporuke R (94) 12 Saveta Evrope https://vss.sud.rs/…/Preporuka%20CM-Rec%282010%2912%20Ko pristupljeno 11. II 2018.
[5] O standardima vezanim za dostupnost pravde više kod: Knežević S. Dostupnost pravde, Zbornik Zakonodavni i institucionalni okvir nezavisnog sudstva u Republici Srbiji, Konrad Adenauer Stiftung, Pravni fakultet Niš, 2009, str. 159 -177.
[6] Osnovna načela nezavisnosti sudstva, Generalna skupština OUN 1985. godine. http://www.bgcentar.org.rs/bgcentar/wp-content/uploads/2013/02/Osnovna-na%C4%8Dela-nezavisnosti-sudstva.pdf pristupljeno 11. II 2018.
[7] Član 3 Ustava RS.
[8] Član 5 st. 4 Ustava RS.
[9] Venecijanska komisija – podkomisija za sudstvo izbor sudija (CDL-JD(2007)001rev) www.venice.coe.int/webforms/…/default.aspx?…CDL-JD(2007)001. Venecijanska komisija – izveštaj o nezavisnost sudskih sistema i sudija CDL-AD(2010)004 https://vss.sud.rs/…/Preporuka%20CM-Rec%282010%2912%20Ko.. pristupljeno 11. II 2018.
[10] Videti Stanković M. Ustavne odredbe o sudovima – da li je sudstvo u Srbiji zaista vlast?, Zbornik Ustav Republike Srbije – pet godina posle (2006 – 2011), str. 201 – 207.
[11] Član 98 Ustava RS.
[12] Član 122 Ustava RS.
[13] Član 166 Ustava RS „Ustavni sud je samostalan i nezavisan državni organ koji štiti ustavnost i zakonitost i ljudska i manjinska prava i slobode“.
[14] Član 138 st. 1 „Zaštitnik građana je nezavisan državni organ koji štiti prava građana i kontroliše rad organa državne uprave, organa nadležnog za pravnu zaštitu imovinskih prava i interesa Republike Srbije, kao i drugih organa i organizacija, preduzeća i ustanova kojima su poverena javna ovlašćenja“ .
[15] Član 143 st, 1 Ustava RS koji utvrđuje da „sudska vlast u Republici Srbiji pripada sudovima opšte i posebne nadležnosti.“
[16] Amandman III st. 4.
[17] Šire kod Stojanović D., Ustavnosudsko ispitivanje sudskih odluka, Zbornik radova Pravnog fakuteta u Nišu, br. 74/2016, str. 35 – 53.
[18] „Sudstvo je nadležno za sva pitanja sudske prirode i ima isključivu nadležnost da odlučuje da li neko pitanje koje se podnese sudu na odlučivanje spada u sudsku nadležnost, kako je zakonom definisano“. (tačka 3. Osnovnih načela nezavisnosti sudstva Generalna skupština OUN 1985. godine); „Nijedan organ, osim samih sudova, ne smije odlučivati o njihovoj nadležnosti, kako je predviđena zakonom“ (Načelo I tačka 2 podtačka a Preporuke R (94) 12 Saveta Evrope).
[19] Šire kod: Radivojević Z. Međunarodni standardi nezavisnog sudstva, Zbornik Zakonodavni i institucionalni okvir nezavisnog sudstva u Republici Srbiji, Konrad Adenauer Stiftung i Pravni fakultet Niš, 2009. str. 37 – 55. kao i Uporedni pregled osnovnih načela o pravosuđu https://www.americanbar.org/…/serb_basic_principles_judiciary_ser.. pristupljeno 11. II 2018
[20] Više o tome kod: Pajvančić M.: Komentar Ustava Republike Srbije, Konrad Adenauer Stiftung, Beograd, 2009. i Pajvančić M.: Kontraverze ustavne zaštite ljudskih prava, Zbornik Ustavne i međunarodnopravne garancije ljudskih prava, Niš: Pravni fakultet, Centar za publikacije, 28 Maj, 2008, pp. 245
[21] Član 16 st. 2 Ustava RS.
[22] Amandman IV st. 1 „Sudija je nezavisan i sudi na osnovu Ustava, potvrđenih međunarodnih ugovora, zakona i drugih opštih akata“.
[23] Član 18, st. 3 Ustava RS.
[24] Amandman IV st. 1 „Sudija je nezavisan i sudi na osnovu Ustava, potvrđenih međunarodnih ugovora, zakona i drugih opštih akata“.
[25] Član 16, st. 1 Ustava RS
[26] Član 16, st. 2; član 18 st. 2; član 142 st. 2; član 167 st. 1 tačka 1 Ustava RS.
[27] Član 16, st. 2; član 18 st. 2; član 142 st. 2; član 145 st. 2; član 167 st. 1 tačke 1 i 2 Ustava RS.
[28] Član 118, st. 3 Ustava RS.
[29] Član 18, st. 3 Ustava RS.
[30] Član 17, i čl. 75 Ustava RS.
[31] Mišljenje Venecijanske komisije o Ustavu RS (CDL-AD(2007)004) www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile.. pristupljeno 11. II 2018.
[32] Član 32, st. 3 Ustava RS.
[33] Amandman III st. 7.
[34] Tačka 11 Evropske povelje o zakonu za sudije. https://rm.coe.int/1680747686 pristupljeno 11. II 2018.
[35] Tačka b) Preporuke R (94) 12 Komiteta ministara Saveta Evrope.
[36] Tačka 6.4 Evropske povelje o zakonu za sudije.
[37] Preporuka R (94) 12 Komiteta ministara Saveta Evrope.
[38] Amandman V st. 3.
[39] Tačke 7 i 9 Osnovnih načela o nezavisnosti sudstva.
[40] Preporuka R (94) 12 Komiteta ministara Saveta Evrope.
[41] Tačka 1.7 Evropske povelje o zakonu za sudije.
[42] Amandman III st. 3.
[43] Amandman III st. 6.
[44] Amandman III st. 7.
[45] Amandman III st. 8.
[46] Amandman IV st. 1.
[47] Amandman IV st. 2.
[48] Amandman V st. 3.
[49] Amandman VIII st. 1. i 2.
[50] Amandman X st. 3.
[51] Amandman IV st. 2.
[52] Amandman IX st. 2.
[53] Amandman XII st. 2.
[54] Venecijanska komisija – podkomisija za sudstvo izbor sudija (CDL-JD(2007)001rev).
[55] Član 4 st. 3 Ustava RS utvrđuje da se „odnos tri grane vlasti zasniva na ravnoteži i međusobnoj kontroli“. Više o tome: Pajvančić M. Ustavni položaj sudova u okviru organizacije vlasti – Normativni okvir, problemi normatvnog i faktičkog karaktera, Glasnik advokatske komore Vojvodine, br. 3-4/2017, str. 173 – 190.
[56] Član 102 Ustava RS propisuje da je „Narodni poslanik je slobodan da, pod uslovima određenim zakonom, neopozivo stavi svoj mandat na raspolaganje političkoj stranci na čiji predlog je izabran za narodnog poslanika“. Više o tome: Marinković T. Politika u granicama Ustava – o načelima predstavničke demokratije u jursprudenciji Ustavnog suda Srbije, Zbornik Ustav Republike Srbije – pet godina posle (2006 – 2011), str. 171 – 180; Pejić, I. Parlamentarno pravo, Pravni fakultet Niš, 2011, str. 55 – 97; Pajvančić M. Poslanički mandat i njegova zaštita, Glasnik Advokatske komore Vojvodine, 2002, No 8, pp. 236-251; Stojanović D. Pravni položaj poslanika (na primerima Francuske, Austrije, Nemačke i Jugoslavije), Pravni fakultet Niš, 1999, str. 209 – 229.
[57] Mišljenje Venecijanske komisije o Ustavu RS (CDL-AD(2007)004).
[58] Amandman I st. 2 tačka 3.
[59] Amandman IX st. 1.
[60] Amandman II st. 3 i amandman IX st. 2.
[61] Amandman IX st. 2.
[62] Član 173 st. 3 Ustava RS.
[63] Amandman IX st. 2.
[64] Amandman II st. 4.
[65] Amandman XI st. 2.
[66] Mišljenje Venecijanske komisije o Ustavu RS (CDL-AD(2007)004).
[67] Tačke 4. i 6. Venecijanska komisija – podkomisija za sudstvo izbor sudija (CDL-JD(2007)001rev).
[68] Mišljenje Venecijanske komisije o Ustavu RS (CDL-AD(2007)004).
[69] Detaljnije o tome: Radivojević Z. Op. cit. str. 44 – 53.
[70] Član 145 st. 1 Ustava RS.
[71] Amandman st. 6
[72] Član 145 st. 1 Ustava RS.
[73] Više o tome: Beljanski S. Položaj suda i sudija u predstojećim promanama Ustava, Glasnik advokatske komore Vojvodine, br. 3-4/2017, str. 190 – 204; Ilić G. Zapažanja o uređenju sudske funkcije, Glasnik advokatske komore Vojvodine, br. 3-4/2017, str. 204 – 215.
[74] Amandman IV st. 2.
[75] Tačka 10. Osnovnih načela o nezavisnosti sudstva, usvojena na Sedmom kongresu Ujedinjenih nacija, Milano od 26. avgusta do 6. septembra 1985. i potvrđena rezolucijom Generalne skupštine OUN. Bliže odredbe sadrži Evopska povelja o zakonu za sudije i Preporuka R (94) 12 Komiteta ministara Saveta Evrope o nezavisnosti, efikasnosti i ulozi sudija.
[76] Tačka 10. Osnovnih načela o nezavisnosti sudstva, usvojena na Sedmom kongresu Ujedinjenih nacija, Milano od 26. avgusta do 6. septembra 1985. i potvrđena rezolucijom Generalne skupštine OUN. Bliže odredbe sadrži Evopska povelja o zakonu za sudije i Preporuka R (94) 12 Komiteta ministara Saveta Evrope o nezavisnosti, efikasnosti i ulozi sudija.
[77] Tačka 10. Osnovnih načela o nezavisnosti sudstva, usvojena na Sedmom kongresu Ujedinjenih nacija, Milano od 26. avgusta do 6. septembra 1985. i potvrđena rezolucijom Generalne skupštine OUN. Bliže odredbe sadrži Evopska povelja o zakonu za sudije i Preporuka R (94) 12 Komiteta ministara Saveta Evrope o nezavisnosti, efikasnosti i ulozi sudija.
[78] Preporuka Br. R(94)12 Komiteta ministara Saveta Evrope o nezavisnosti, efikasnosti i ulozi sudija.
[79] Amandman IV st. 6.
[80] Član 146 st. 1 Ustava RS.
[81] Amandman IV st. 3.
[82] Tačka 12 Osnovnih načela o nezavisnosti sudstva i tačka 22 Minimum standarda nezavisnosti sudstva (International Bar Association) 1982. https://www.ibanet.org/Document/Default.aspx?DocumentUid=bb019013-52b1… Pristupljeno 11. II 2018.
[83] Amandman IV st. 1.
[84] Član 16 st. 2 i član 18 st. 3 Ustava Republike Srbije.
[85] Član 149 stav. 2 Ustava RS.
[86] Tačka 1 Osnovnih načela nezavisnosti sudstva.
[87] Tačka 1 Osnovnih načela nezavisnosti sudstva.
[88] Tačka 2 Osnovnih načela nezavisnosti sudstva.
[89] Tačka 4 Osnovnih načela nezavisnosti sudstva.
[90] Načelo IV tačka d) Preporuke R (94) 12 Saveta Evrope.
[91] Član 143 st. 1 Ustava RS.
[92] Član 18 st. 3 Ustava RS.
[93] Amandman IV st. 8.
[94] Član 150 st. 2 Ustava RS.
[95] Tačka 3.4 Evropske povelje o zakonu za sudije.
[96] Član 152 st. 2 Ustava RS.
[97] Amandman V st. 3.
[98] Tačka 6 Evropske povelje o zakonu za sudije, koja iscrpno u četiri podtačke reguliše standarde koji se odnose na platu i socijalno osiguranje sudija.
[99] Tačka 4.2 Osnovnih načela o nezavisnosti sudova.
[100] Tačka 4.3 Osnovnih načela o nezavisnosti sudova.
[101] O imunitetu sudija u kontekstu ustavnih rešenja u komparativnoj ustavnosti uključujući i međunarodne standarde kako u međunarodnim konvencijama tako i u praksi Evropskog suda za ljudska prava detaljnije: Pejić I. Imunitet sudija, Zbornik Zakonodavni i institucionalni okvir nezavisnog sudstva u Republici Srbiji, Konrad Adenauer Stiftung i Pravni fakultet Niš, 2009, str. 37 – 55.
[102] Amandman V st. 1.
[103] Tačka 16 Osnovnih načela o nezavisnosti sudstva; tačka 60 Izveštaja Venecijanske komisije o nezavisnosti sudskih sistema – deo I nezavisnost sudija CDL-AD(2010)004 www.sudije.rs/…/VK2010_IZVETAJ_O_NEZAVISNOSTI_SUDSK pristupljeno 12. II 2018.
Ostavite komentar